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国际法视野下的钓鱼岛争端探析
日期: 2016-04-23
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朱艳钦[1]

摘要 钓鱼岛争端是目前乃至今后相当长一段时期内中日两国关系中最敏感最棘手的问题,本文从分析钓鱼岛之争由来入手。从国际法的国际条约、先占、禁止反言、时效、时际法等角度力图全面地分析了这个问题,得出钓鱼岛主权理应归属于中国这一结论。

关键词 钓鱼岛 主权 国际条约 先占 禁止反言 时效 时际法

钓鱼岛群岛位于我国东海大陆架上,向来是我国台湾附属各岛。在20世纪以前日本政府和民间一直承认中国对钓鱼岛拥有主权。本文分析了中日钓鱼岛之争的由来,并拟从国际法的角度对中日钓鱼岛争端进行分析。

一、钓鱼岛争端的由来

翻开历史,寻找钓鱼岛主权的源头不难发现,中日之间对此真正有争议并形成第一次争端高潮的时间是上个世纪70年代初[2]。之前的近百年内,包括二战结束后的20余年时间,日本都是在偷偷摸摸地干着窃取钓鱼岛主权的勾当。但从20世纪60年代起,中日围绕钓鱼岛的主权发生了一系列争执,两国均称对此岛拥有主权。1972年中国政府在与日本恢复邦交正常化的谈判中,提议从中日友好的大局出发,将钓鱼岛的归属问题留待以后条件成熟时解决,日本政府予以接受。但后来日本政府却反言称从未与中国达成“搁置主权争议”的承诺,纵容右翼分子登上钓鱼岛,加剧了纷争。

通过分析,中日钓鱼岛之争有两个主要的原因:

(一)“埃默里报告”对东海石油蕴藏量的乐观估计引发了日方对钓鱼岛的垂涎。

1968年10月在联合国远东经济委员会成立的“联合国勘探亚洲海底矿产资源协调委员会”赞助之下,由美国地质学家埃默里为首的中、美、日、韩四国的12位地质学家,往东海与黄海进行了6周的地球物理勘测。勘测报告“东海和黄海的地质构造和水文特征”于1969年出版,简称为埃默里报告。报告对东海石油蕴藏作了乐观的估计,提出东海中日韩大陆架交界处存在着世界上最有希望的尚未勘探的海底石油资源。这使受资源短缺、石油缺乏困扰的日本对这一地区产生了浓厚兴趣。由此日本政府才在战后首次正式提出了对钓鱼岛群岛的主权要求。[3]

(二)《联合国海洋法公约》加剧了钓鱼岛主权归属问题的复杂性。

1992年联合国公布了《国际海洋法公约》,有“主权国家以200海里内的海域为其经济专属区”的条款,而钓鱼岛的实际价值便在于以钓鱼岛为中心,直径为400海里的辽阔海域以及此海域内的海洋资源,使钓鱼岛的重要性远远超出它本身的价值。[4]

此外,钓鱼岛所处的地理位置极具战略价值,它尽管距日本本土达1000余海里,但距中国台湾基隆仅百余海里。日本一旦占有了钓鱼岛,就可以跨过数千尺深的海沟而登上东海大陆架,再加上其所宣示的200海里经济海域,这样不仅形成与我国经济海域发生重叠的现象,而且对于我国正在积极从事的东海大陆架油气勘探等海洋资源开发,亦可坐享其成。

二、钓鱼岛主权归属的不同立场

纵观中国政府的历次声明以及大陆及港台学者的论述,可以看出中国方面的坚定立场是:钓鱼岛群岛自古以来就是中国的领土。归纳起来,其理由大致有四[5]:(1)从地理上讲,钓鱼岛群岛位于毗连中国大陆和台湾的东南沿海大陆架边缘,南接2000多米深的冲绳海槽。因此这些岛屿是“大陆型”,附属于台湾岛;(2)从历史上看,中国人最早发现和命名了这些岛屿。在明清两代的琉球录及中、日、琉的一些图志中都载明了这些岛屿属于中国;(3)从使用角度讲,中国渔民长期以来就在此海域捕鱼,利用岛屿避风,明清两代的册封使都利用这些岛屿作为航标;(4)从国际条约角度讲,钓鱼岛群岛无疑应包括在1895年的中日《马关条约》中国被迫割让给日本的那部分领土范围之内。战后,日本理应根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》,归还割让给它的中国领土,而其中应该包括钓鱼岛群岛。1951年的《旧金山和约》和1971年的日美《归还冲绳协定》丝毫不影响中国对钓鱼岛的主权。

与此相对,日本官方和学者(除井上清之外)均坚持钓鱼岛是日本的领土。其理由和依据是[6]:(1)钓鱼岛群岛(日称尖阁列岛)是日本政府在明治十八年(1885年)以后,通过对该岛再三进行过实地调查,慎重确认该岛不单是无人岛,且无证迹说明属于清国所有后,于明治二十八年(1895年)1月14日的内阁会议上决定于该地建设标桩,正式将其编入日本领土的;(2)在历史地理上,钓鱼岛群岛始终是构成日本南西诸岛的一部分的,而不是包含在中日《马关条约》中第2条得自于中国清朝割让的台湾及澎湖列岛之内。(3)从条约规定来看,日本政府称,1951年的《旧金山和约》未将“尖阁列岛”(钓鱼岛)包括在根据该条约第二条日本应放弃的领土之中,而是根据第三条置于美国行政管辖之下。所以,根据1972年5月15日生效的《归还冲绳协定》,日本恢复对这些岛屿的“完全”主权,在美国管辖时期,日本只是保留对它们的“剩余”主权。(4)日本是依据国际法中“无主地先占”的原则行事的,并连续地、和平地对钓鱼岛实行了有效统治。

孰是孰非,我们不妨通过一些国际法的原理和准则从以下几个方面来分析以明确钓鱼岛的主权归属。

三、多角度的国际法分析

(一)从国际条约的角度考证

1895年甲午战争结束,中国战败,清政府割让台湾、澎湖群岛予日本。割让指一国根据条约将本国的领土转移给他方,割让的构成必须有转移领土主权的意思,而且必须是土地的割让。[7]中国政府与日本在甲午战败后签订了割地赔款条约,具有法律上的约束力。但1945年的《开罗宣言》剥夺了日本自1914年以来在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿,还特别明确“日本所窃取于中国之领土,例如满洲、台湾、澎湖群岛等,归还中华民国”。钓鱼岛是甲午战争后随台湾、澎湖群岛一起割让的,当然在归还之列。后来的《波茨坦公告》重申了《开罗宣言》的这一规定。经日本正式签署的投降书规定,日本同意并有义务忠实履行《波茨坦公告》中的全部条款。因此,毋庸置疑,日本在签署投降书后即永久地失去了对钓鱼岛的主权。

而支持日本对钓鱼岛拥有主权的是1951年美日签署的《旧金山和约》,美国将北纬29º以北的岛屿(包括琉球与钓鱼岛)划归日本。日本声称《旧金山和约》是合法的国际条约,日本当然有权据此对钓鱼岛拥有主权。而根据国际法的“条约相对效力原则”,一般的条约仅对各当事国有拘束力,而对作为非缔约国的第三方是不发生效力的;《维也纳条约法公约》第34条规定:“条约非经第三国同意,不为该国创设义务或权利。”[8]因此,该和约对中国没有拘束力,不影响中国对钓鱼岛所拥有的合法权益。况且,中华人民共和国外交部于1951年8月15日就发表声明,中国政府不承认此和约的效力。当时在台湾的“中华民国政府”也声明不同意该条约,并保留发言权。由此可以看出,中国并非《旧金山和约》缔约方,和约损害了中国的国家利益,其任何涉及对中国国家利益进行处分的内容都是非法的,自始就不发生效力。

在1971年美日两国签订“归还”冲绳协定时把钓鱼岛等岛屿划入归还区域,立即遭到了中国政府的强烈抗议。“中华人民共和国外交部严正声明,钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿、南小岛、北小岛等岛屿是台湾的附属岛屿。它们和台湾一样,自古以来就是中国领土不可分割的一部分。美、日两国政府在‘归还’冲绳协定中,把我国钓鱼岛等岛屿列入‘归还区域’,完全是非法的,这丝毫不能改变中华人民共和国对钓鱼岛等岛屿的领土主权。”[9]日本政府在中日甲午战争中,窃取了这些岛屿,并于1895年4月强迫清朝政府签订了割让“台湾及所有附属各岛屿”和澎湖群岛的不平等条约——《马关条约》。现在,佐藤政府竟然把日本侵略者过去掠夺中国领土的侵略行动,作为对钓鱼岛等岛屿“拥有主权”的根据,这完全是赤裸裸的强盗逻辑。

还应该提到的是,1952年台湾当局曾以中国政府的名义与日本缔结了《华日和约》。因为当时在联合国代表中国的是在台湾的“中华民国政府”,日本政府向其归还了钓鱼岛的主权。后来联大恢复了中华人民共和国政府在联合国的合法席位,以往中华民国政府的条约权利当然应由中华人民共和国政府继受,这也是受国际法承认和保护的。

(二)关于先占和有效治理的分析

日本官方及民间自1945年签订战败投降书至1969年5月,从未提及对钓鱼岛拥有主权,因为其当时并未意识到它的价值。而如前文所述,“埃默里报告”对东海石油蕴藏量的乐观估计引发了日方对钓鱼岛的垂涎。由于历史和现实的原因,中华人民共和国在1949年建国后并未对钓鱼岛有效宣示主权,使日本找到了“一线生机”,并开始拼命搜寻有关国际条约,以期从中找出借口。众所周知,除《旧金山和约》之外,任何国际条约和文件都不能支持日本对钓鱼岛拥有主权,而这唯一的条约却是违反国际法的。日本也深知对钓鱼岛拥有主权的理由不足,只好去寻求其他方式,比如怂恿和放任民间人士登上岛屿,竖立日本太阳旗,修建直升机场、自动气象站,设置金属标志物、灯塔;对钓鱼岛列岛及其周围海域进行大规模地质和资源调查;将该海域纳入日本军事控制区等等,目的只有一个,在国际上制造国际法中所称的“先占”和“有效治理”的假象,因为西方国家对钓鱼岛的历史并不清楚。根据18世纪以后的国际法,先占必须具备:第一,先占的主体是国家;第二,先占的客体是“无主地”,即未经他国占领的无人荒岛和地区或虽经占领但已被放弃的土地;第三,主观上要有占有的意思表示;第四,客观上要实行有效占有,即适当地行使和表现主权。[10]这里的争议主要在两个方面:钓鱼岛是否为无主地,以及双方政府是否对其进行有效占有,或者说有效治理。

为了证明自己行动的合法性,日本一再声称它是根据“无主地先占”原则行事的。关于无主地的确认,日本也确曾做过调查,但调查的结论是钓鱼岛等岛“并非无主之地”。据日方声称,钓鱼岛是由日本福冈县人古贺辰四郎于1884年发现的,当时他曾以“无主地”为由,向日本冲绳县申请租用该地,但古贺的申请书经冲绳县令,日本内务省和外务省共同研究后称“有关调查散在本县与清国福州之间的无人岛事宜……隶属冲绳县一事,不敢有何异议,但该岛与前时呈报之大东岛地势不同,恐无疑,系与《中山传信录》记载之钓鱼台,黄尾屿,赤尾屿等属同一岛屿,若属同一地方,则显然不仅为清国册封原中山王使船所悉,且各附以名称,作为琉球航海之目标。故是否与此番大东岛一样,调查时即立标仍有疑虑。”[11]这一表明,早在甲午战争前10年,日本政府就已经了解到这些岛屿并非无主地,至少是可能与中国发生领土争议的地区。直到1893年,即中日甲午战争的前一年,日本冲绳县知事要求将钓鱼岛等岛划归冲绳时,日本内外两卿还将此拖了一年。甚至到甲午战争那年,因日本尚无获胜的把握,故政府仍以“该岛究竟是否为帝国所属尚不明确”为由加以拒绝。甲午战争爆发后第二年,清朝战败,日本认为时机已到,先将钓鱼岛等非法“编入”日本版图,接着又强迫清政府签订不平等的《马关条约》,割取“台湾全岛及其所有各附属岛屿。”[12]由此可见,日本对钓鱼岛的所作所为并非其所宣称的“无主地先占”,而是事先策划好的侵略行为,侵略行为是不能产生合法权利的。

从另一个方面来看,钓鱼岛当时是无人居住岛屿而并非“无主地”。日本有意把“无人居住岛屿”和“无主地”加以混淆。按照国际法,“无人居住岛屿”并不等于“无主地”;国际法要求对“无人居住岛屿”和“有人居住岛屿”行使管辖权的程度是不一样的。通常,对“有人居住的岛屿”的管辖权必须是连续不断的,对于无人居住的岛屿,关键在于主权属谁。

至于管辖,特别是对于海洋气候恶劣,不适于人类居住的边远岛屿,则可以断续行使,如定期派军用船只巡逻等。1928年美荷关于“帕尔·马斯岛案”的国际仲裁裁决就确定了这项原则,并得到了国际上的普遍认同。因此明清时期,在钓鱼岛这样的边远小岛上是否有中国人定居并不影响我国对这些岛屿的主权。[13]

至于实行有效统治,日本至今找不出曾对钓鱼岛实行有效统治的足够证据。日本一直有人打着日皇十三号敕令的旗帜,谎称钓鱼岛的编入已包含在内。而事实上该敕令仅仅是关于“冲绳县之郡编制”的地方行政编制法令,而并非关于国土编入的敕令书,况且其中也根本没有钓鱼岛等岛在内。而现存于钓鱼岛上“国标”也只是在1969年5月15日为石垣市所建,并非明治时代的产物。所以,并不能说日本在争端发生前曾对钓鱼岛实行过有效统治。

而我国对钓鱼岛的有效管辖,却可以从许多史料中得到佐证。据历史记载,1556年,中国明朝政府任命胡宗宪为讨倭总督后,他在所编《筹海图编》中就把钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿列入中国福建省海防区内,如遇倭寇骚扰或侵犯,中国水师奉命保卫和出击,可见当时钓鱼岛等岛屿已受福建省管辖。再如,慈禧御诏赏赐钓鱼岛群岛给盛宣怀也是我国行使管辖权的国家行为。1893年,慈禧太后因太常寺正卿盛宣怀所献治风湿病丸药大为有效,欣喜之下,特别诏谕将丸药原料产地钓鱼岛群岛赏赐给盛宣怀,供采药之用。以当时慈禧太后统掌全国最高权力的皇太后地位,她的御诏就是行使国家最高权利的象征。

总之,就“先占”的两个必须条件来看,日本所谓的“无主地先占”之说是完全不能成立的。换言之,日本并不具备取得钓鱼岛主权的法理依据。

(三)从禁止反言的国际法原则分析

日本政府的上述行为还违反了国际法中的“禁止反言原则”,该原则要求一个人的言行前后一致,若其前后言行矛盾而致损害信赖或依据其先前言行的相对人的利益,法律予以禁止。[14]日本政府在以下两个时间段承认中国对钓鱼岛的主权:一是1895年以前;二是从1945年战败到1969年5月。不仅如此,中日两国在1972年和1978年两次签署和平友好条约,均同意搁置钓鱼岛主权争议,待条件成熟时解决。此后中国政府和民间根据此约定严格约束自己的行为,日本却出尔反尔,不仅违背了上述承诺,还强行占有钓鱼岛。

根据“禁止反言原则”,日本的行为损害了其言行相对人——中国的国家利益,是被国际法明文禁止的。正如英国学者布朗利所指出的,禁止反言原则在国际法上占有无庸置疑的地位,在国际法院解决领土争端中起着重要作用。在阿根廷—智利边界仲裁案中,仲裁庭在裁决双方所提出的禁止反言事实这一问题时,引用了国际法院副院长阿尔法罗在隆端寺案中的个别意见,认为该规则不仅是国际诉讼中的一个举证规则,即一方当事国在其诉讼主张与其先前的行动及态度有矛盾时,应受其先前的行动及态度的约束,而且是实体法的一个规则,它对边界(或领土)争端特别适用。具体地说,将它适用于领土争端时,“意味着曾承认另一国对特定领土的权利的国家,将不得否认另一国的权利。”[15]

(四)关于时效制度的分析

日本对钓鱼岛提出主权主张也不符合国际法的“时效原则”。国际法上的时效,意指国家占有他国的部分领土,而占有者已相当长时期地继续并安稳地占有(即没有其他国家持续不断地提出抗议和主张),该国就取得该土地的主权。时效起作用须具备两个条件:第一,侵占国能够长时期不受干扰地对占有地行使主权;第二,这种状况得到领土被占国和其他国家的默认,以至于造成一种一般信念,认为事物现状是符合国际秩序的。如果其他国家持续不断地提出抗议和主张,侵占国的主权行使就不是不受干扰的。[16]

根据国际法一般原理,“继续长期”的时效认定一般为50年或100年,如果从1972年美国将钓鱼岛“归还”给日本开始,近年来,日本海上保安厅一直对钓鱼岛一带海域进行着实际警戒,迄今已30多年。在此期间,我国政府曾提出严正交涉,民间一直有保钓行动。从中断时效计算的角度,可以阻止日本对该岛继续长期的实际控制,以确保日本不能窃取钓鱼岛的主权。日本在钓鱼岛的举动可以暂时蒙蔽一些人尤其是一些西方人,却经不起法理上的深究。

(五)从时际法的角度分析

根据时际法,法律不溯既往。一种行为的效力,只能按照与之同时的法律,而不是按照争端发生或解决时的法律来确定。对于钓鱼岛争端,我们应注意区别不同时代的国际法。根据时际法的基本原则,在判断钓鱼岛归属问题时将涉及到三个不同时期的国际法:一是有关国家“发现”、“管理”、“行使主权”这些法律事实发生时正在实行的法律,这应是18世纪以前的国际法;二是有关这些事实的“争端发生时”的法律,这应是本世纪70年代初的国际法;三是该争端应予解决时的法律,这显然是指现时或将来的国际法。

中国的官方历史文献记载,中国人早在15世纪便登上并占有了钓鱼岛,自16世纪开始实行有效治理。此时应适用有关“发现”、“管理”或“行使主权”这些法律事实发生时正在实行的法律,[17]因此,中国对钓鱼岛提出领土要求应适用18世纪以前的国际法,中国对此可以拿出非常有力的历史证据来支持自己的主张,而日本就没有。而日本,对钓鱼岛提出主权要求是在20世纪60年代,根据时际法原则,应适用20世纪50年代以来的国际法。而此时的国际法则规定,“国家领土不得作为使用武力所造成之军事占领的对象”,“使用威胁或武力取得之领土不得承认为合法”。[18]因此,从时际法角度来分析,日本也无合法理由得到钓鱼岛的主权。

通过上述分析,我们不难得出这样一个结论:钓鱼岛的主权归属中国是无可非议的。钓鱼岛的战略价值是重大的,不仅在于该岛屿本身7平方公里的主权标志,而且在于其潜在的经济与军事价值。我们从国际法的各个角度,均可以支持我们对钓鱼岛的主权主张。

(《福建政法管理干部学院学报》,2005年第3期)

 



[1] 福建省政法管理干部学院民商法系教师。

[2] 李先波,邓婷婷:《从国际法看中日钓鱼岛争端》,《时代法学》,2004年第3期。

[3] 《主权与战略价值》,http:wenshuqingren.51nctdy2d.htm,2003,4

[4] 李清川:《国际法视角下的钓鱼岛问题》,《政党论坛》,2003年第12期。

[5] 吴辉:《从国际法论中日钓鱼岛争端及其解决前景》,《中国边疆史地研究》,2001年第3期。

[6] 李清川:《国际法视角下的钓鱼岛问题》,《政党论坛》,2003年第12期。

[7] 邵津:《国际法教程》,北京高等教育出版社,2000年。

[8] 邵津:《国际法教程》,北京高等教育出版社,2000年。

[9] 中华人民共和国外交部声明,《人民日报》,19711231

[10] 邵津:《国际法教程》,北京高等教育出版社,2000年。

[11] 《有关八重山群岛、钓鱼岛所辖决定日本外交文书》,第23卷。

[12] 钟严:《论钓鱼岛主权归属》,《人民日报》,1996218

[13] 袁古洁:《国际海洋划界中的理论与实践》,法律出版社,2001年。

[14] 张文彬:《中国及有关国家关于南沙群岛归属的法理根据之比较研究》,《法学家》,1996年第2期。

[15] 邵津:《国际法教程》,北京高等教育出版社,2000年。

[16] 邵津:《国际法教程》,北京高等教育出版社,2000年。

[17] 邵津:《国际法教程》,北京高等教育出版社,2000年。

[18] 邵津:《国际法教程》,北京高等教育出版社,2000年。

 

 

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