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钓鱼岛主权与划界分离论
日期: 2016-03-08
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——马英九《从新海洋法论钓鱼台列屿与东海划界问题》一书的内容及理论价值

邹晓翔[1]

钓鱼岛问题是中日两国之间悬而未决的问题。在70年代中许多研究过这个问题的学者都认为,钓鱼岛主权问题与东海海床划界的问题是不可分割的,只有当主权问题获得解决之后,才能解决划界问题。争执各方及研究此问题的大多数学者认为,领土争执必须先于大陆架划界解决,因为在1958年的大陆礁层公约中,明文承认岛屿不论大小均得享有大陆礁层。”[2]国际法院更在北海大陆礁层案中宣示,大陆礁层公约的第一条至第三条已取得国际习惯法的地位,对缔约国与非缔约国均一体适用。这项发展更坚定了中日双方对领土问题的立场,因为整个礁层划界问题几乎端视钓鱼台谁属而定了。

进入七八十年代之交,世界海洋的法律秩序掀起了一大革命,特别是在国家领有的水域大幅扩张及岛屿的海床权利这两方面,如承认12海里领海、200海里经济区及岛屿制度等。在海域划界方面,国际法院在1982、1984及1985年分别下达三个判决,1977年英法仲裁法庭对双方大陆架划界问题作出了一个判决,1982年联合国海洋法公约对海域划界问题规定了原则,许多国家签订了不少双边海域划界条约,各国学者论著也纷纷出版,新的国际共识开始承认,在某些情况下,极小的岛屿不应享有大陆礁层。如果根据这种看法,钓鱼台在海域之外,既然不能拥有其他的海床权利,那么海床划界问题就可以从主权问题割离出来,分别解决。

台湾学者马英九先生,早在70年代初在台湾大学法律系学习期间即已萌生了以国际法研究钓鱼岛问题的想法,后来在美国哈佛大学读博士时,其论文《怒海油争:东海海床划界及外人投资之法律》就充分反映了这一志向。他在1986年出版了《从新海洋法论钓鱼台列屿与东海划界问题》一书,对国际法上海域划界的理论与实践及如何适用到钓鱼台列屿上等问题作了较详尽的分析研究。

作者在该书“自序”中就全书的立意作了如下的简要说明:“这些年来,我对钓鱼台问题研究愈深,愈觉主权问题‘可以’并且也‘应该’与划界问题分离,因为钓鱼台列屿只是八个无人小岛,本身资源极少,中日双方真正有兴趣的还是周围大陆礁层中的石油。一旦主权争执可以从划界问题分离,则未来无论钓鱼台主权属于何方,该方皆不可据以主张分享周围的大陆礁层,如此双方争执的动机当可大为减弱,因此本书提出‘钓鱼台列屿不应享有大陆礁层及专属经济区’的看法。此一‘釜底抽薪’的主张,不仅实际,也符合联合国宪章所揭示的和平解决国际争端的宗旨。”

上述马英九先生的观点可概括为“钓鱼岛主权与划界分离论”。作者是如何论证这一观点的,提出这一主张究竟有何意义?本文拟就此做一分析介绍。

马英九先生的这部国际法专著,其内容由四章组成。

第一章“钓鱼台列屿的自然环境与石油蕴藏”,向读者介绍钓鱼台列屿的地理历史情况。

首先,就与划界有关的总体地理而论,东海基本上是一个大陆面对海岛的态势,两者海岸的一般走向,由两条大体平行而向东凸出的弧线所构成。钓鱼台列屿以中海离岛的地位,独处中、日领土中间线上,未来不论主权谁属,表面上看来必然引起划界争执。

其次,在地形上,东海由平缓的大陆礁层、深邃的冲绳海槽及不连续的琉球群岛等三部分构成。钓鱼台列屿位于大陆礁层的外缘,向东即面临天然界限的冲绳海槽,在划界上的关键地位自然也是不言而喻。

第三,在地质上,钓鱼台列屿位于拦阻东海沉积物的“台湾——宍道折皱带”左近,东侧冲绳海槽的基岩呈现海、陆界限的中间特征。

第四,从我们对东海石油地质的有限了解来看,最具石油潜力的地区就是台湾东北方钓鱼台列屿附近,大约20万平方公里的一处海床。

因此,作者就此指出,地理、地形、地质与石油潜力四个因素,使钓鱼台列屿成为日本意欲分享东海礁层必争的一块踏脚石。第一章的用意是引导读者思考这么个问题:钓鱼台列屿只是八个无人小岛,本身资源贫乏,并且其中多数寸草不生。历史上,中、日、美三国对它们的利用也甚为有限。加上它们主权的争执及地理位置在划界上必然引起困扰:这样的岛屿在国际法上应该享有大陆礁层吗?

第二章“钓鱼台列屿在中日东海划界主张中的地位”,作者详尽分析了中国海峡两岸与日本三方的各自海域主张,曾引用的或可能曾引用的国际法原则以及海域探油的历史。中国海峡两岸观点一致,均坚定地主张对钓鱼台列屿享有主权,但在海床划界问题上却有意忽略这群小岛的存在(即不以其为划界的基点)。中国海峡双方在海床划界问题上均采取“陆地领土自然延伸原则”,这是因为从东海的自然环境(特别是冲绳海槽的存在)及海洋法发展趋势来看,采取“陆地领土自然延伸”原则较为有利。一旦采取这个原则,海床划界的基线可以全部定在中国大陆或台湾的海岸,而无须依赖钓鱼台列屿的前进位置。因为所谓“自然延伸”的法定限制(350海里)已远超过东海的最大宽度(280海里);利用中国大陆及台湾海岸作基线,一样可将礁层主张推展到冲绳海槽的中央。相反的,日本一向主张以“等距原则”来划界,因此该国在东海南部的矿区全部皆以钓鱼台列屿为基点(自然假定钓鱼台列屿为日本领土),否则无以分享东海广大的礁层。

究竟像钓鱼台列屿这样的无人小岛在国际法(主要是新海洋法)上能否作为邻国间划界的基点?第三章“就国际法(新海洋法)泛论岛屿与在海床划界中的效力”,主要是讨论国际法上有关岛屿在大陆礁层划界中效力的原则。著者从国际法最重要的法源——条约开始,逐一讨论国家实践、国际司法判例及学说,得出的结论是,就岛屿“向海划界”层次的效力而言,岛屿原则上应与大陆享有相同的大陆礁层。但是对于某些在经济上不能自给自足的无人荒岩,本原则并不适用。换言之,这些岛屿只能享有领海及邻接区。就岛屿“邻国间划界”层次的效力而言,岛屿可享有无效力、部分效力及全效力等不同程度的效力,其决定标准为岛屿的位置、大小、法律地位及总体地理因素。在根据衡平原则而适用等距原则划界的时候,对于位置距母国太远而距离相对国太近,或面积太小,或法律地位有争执或母国与相对国总体地理相当的岛屿,往往不予计及。

第三章是就国际法(主要是新海洋法)各法源,一般性地析论了岛屿在大陆礁层划界上的效力,作为全书核心所在的第四章“从国际法(新海洋法)论钓鱼台列屿在东海海床划界中的地位”,则是根据第三章的分析及结论,具体探讨钓鱼台列屿应否具有划界效力。

首先,就1982年海洋法公约(121条第3项:“不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆礁层”)而言,钓鱼台列屿似乎处于灰色地带(gray area):肯定及否定其划界效力者均能提出相当理由;但在严格比较之下,否定论者的理由似乎较为充分。

其次,就形成中的国际习惯——广泛的国家实践——而言,类似钓鱼台的小岛在礁层划界中绝大多数仅获得零效力,少数获得象征性的部分效力;但如将“主权有争执”此一独立因素加入考虑,则赋予零效力即为常态。

第三,就国际司法判例而言,1969年的“北海大陆礁层案”在附随意见中主张海岸相向二国划界应不计及小岛;1977年“英法大陆礁层仲裁案”否定比钓鱼台面积大30倍的海峡列岛的划界效力,1982年的“突(尼斯)利(比亚)大陆礁层案”仅赋予比钓鱼台面积大26倍的肯纳群岛半效力;1984年的“加(拿大)美(国)缅因湾海域划界案”亦仅赋予海豹岛及泥岛半效力(此二岛面积与钓鱼台列屿相若,但距岸近、有人居且主权无争执),1985年的“利(比亚)马(耳他)大陆礁层案”对于身为岛国的马耳他(面积为钓鱼台列屿的48倍半),甚至仅赋予四分之一的效力。

最后,就权威学者的意见而言,亦与上述三种法源甚为相近。台湾学者丘宏达、俞宽赐、苏义雄、汪威、张麟征、赵国材及日本学者中内清文均曾论列,并均主张在划界时不予计及。韩国学者朴椿浩、美国律师艾伦(Donald R.Allen)与米丘尔(Patrick H.Mitchell)及勾迪(L.F.E.Goldie)教授等亦主张以“围区”方式处理,实际上即为不予计及。而主张以钓鱼台列屿为基点划界(即赋予其全效力)者,迄今似乎只有日本学者奥原敏雄一人而已。

因此综合来看,主张不予计及钓鱼台列岛(即在划界时赋予零效力)的看法,似乎较主张赋予全效力的看法更合国际共识的主流。

从以上介绍可以看出,马英九的理论是严格地以新海洋法的各主要法源为立论依据,因此令人心服地得出结论:“钓鱼台列屿除了任何岛屿应享有的12海里领海及12海里邻接区之外,不应再享有大陆礁层专属经济区。换言之,不论未来钓鱼台列屿主权问题如何解决,礁层划界问题已与主权问题完全分离,中日任何一方皆不能利用钓鱼台列屿的前进位置作为礁层划界的基点。

马英九先生的“钓鱼岛主权与划界分离论”,给我们解决中日之间这个悬案,在思想方法与理论方法上以新的启迪。按照传统的思路,钓鱼台列屿的主权与划界是密不可分的,即主权问题解决在先,划界问题解决在后,只有主权问题解决了,划界问题方能解决。中日两国在1972年实现邦交正常化和1978年签订和平友好条约时,也正是按照这一传统的思路,一致同意将钓鱼岛问题留待以后解决。这实际上认为,在今后的十几年或更长的时间解决了钓鱼岛的主权纷争之后,方能解决钓鱼岛周围富有石油蕴藏的20万平方公里海域的划界问题。马英九这部专著的理论价值与现实价值在于,通过对现代国际法(主要是海洋法)各个法源的考察,论证了钓鱼岛并不具有划界的效力,这就意味着钓鱼岛的“主权”与该岛周围海床的“石油”是毫不相干的两个问题。钓鱼岛尽管自古以来就是中国的领土,但中国享有钓鱼岛附近海域的石油开采权,主要是依据东海大陆架是中国陆地领土自然延伸的原则。钓鱼岛等岛屿虽坐落在这片东海大陆架之上,但中国并非以该岛屿为划界的基点。而琉球海沟隔开了中、日两国的大陆架,日本根本不可以越过琉球海沟来分享中国东海大陆架的石油资源。日本之所以紧紧抓住钓鱼岛主权问题不放,是企图以钓鱼台列屿为划界基点,根据等距原则,分享中国东海大陆架的石油资源,否则无法达到目的。因此,展望未来解决钓鱼台列屿的前景,日方绝不会轻易放弃主权问题的纠葛,而目前钓鱼台列屿又在日方的实际控制之下,今后主权问题的解决并非易事。

马英九先生的理论观点,是将人们长期忽视的钓鱼台列屿的划界效力问题凸现出来:像钓鱼台列屿这样面积小、距岸远、资源少、无人居住及主权有争执的小岛是否有划界的效力?马英九先生通过对国际法的各个法源的严密论证,具体适用到钓鱼台列屿上来,得出的结论是钓鱼台列屿只享有零效力,即排除该岛作为对东海大陆架划界基点的任何可行性。既然钓鱼岛主权问题与东海大陆架的“石油”问题脱钩,就大大淡化了中日钓鱼岛主权问题的争执。一旦钓鱼岛主权与划界无关论取得国际的共识,反倒有利于中日两国共同开发钓鱼岛周围海域的石油资源。

在合作开发钓鱼岛资源问题上,中国一方是有诚意的。邓小平同志曾说:“当时我脑子里在考虑,这样的问题是不是可以不涉及两国的主权争议,共同开发。共同开发无非是那个岛屿附近的海底石油之类,可以合资经营嘛,共同得利嘛,不用打仗,也不要好多轮谈判”。遵循邓小干同志搁置主权争议,共同开发的指示,我政府官员在对日交往中反复表白了这一诚意。1979年5月,我驻日大使符浩访问冲绳时,公开提议合作开发钓鱼岛资源。同年9月,谷牧副总理一行访问日本。谷牧在东京记者招待会上说:“关于钓鱼岛的联合开发问题,我国已经多次表示过态度。钓鱼岛的主权问题,是清楚的,从来就是我国的领土。但考虑到联合开发石油,主权问题可以暂时挂起来,让我们的后代去解决。我们首先动起手来开发这一地区的石油资源,这对双方都有利”。但是联合开发的问题并不像我们设想的那么简单。1980年11月21日、22日,中日两国就东海大陆架和共同开发问题,在北京举行政府间专家级会谈,没有取得任何实质性的成果。直至今日,联合开发或合资经营均未达成任何协议。

深究原因,一个伟大的中华民族与一个精明的大和民族,在钓鱼岛问题上的想法是有些不同的。1972年实现邦交正常化和1978年签订和平友好条约时,尽管中日双方一致同意将钓鱼岛问题搁置起来,但中国一方完全是为了顾全中日友好这个大局,而日本一方其想法却并非全然如此。自中日恢复邦交20余年来,日本不时违背“搁置”的承诺,为了在未来的交涉中(如将此问题提交国际法院仲裁)向国际社会显示有效占领原则,搞一些小动作,如在1979年,日本在钓鱼岛修建临时飞机场,为此我外交部亚洲司司长沈平约见日本驻华大使馆临时代办伴正一进行交涉,要求日本政府应该“审慎”,以免两国关系受损。1981年7月,日方对钓鱼岛进行渔场资源调查,为此我国外交部新闻司发言人发表了谈话,表明我方的严正立场:“众所周知,钓鱼岛等岛屿自古以来就是中国领土,鉴于中日双方在钓鱼岛主权问题上主张不同,两国政府在1972年中日邦交正常化和1978年缔结中日和平友好条约时,从大局考虑一致同意把钓鱼岛问题暂放一放,以后再说。我们主张,中日双方都应以两国人民世代友好的大局为重,不采取单方面涉及钓鱼岛主权的行动。在获悉日本冲绳县将在我钓鱼岛及附近海域进行调查后,我国政府立即向日本政府提出交涉,要求立即制止上述活动,但日方竟无视我方立场和严厉表态,单方面派人派船去钓鱼岛附近海域进行调查。日方的这一行动,违背了中日两国领导人就钓鱼岛问题表达过的一致愿望,有损于两国间的友好关系。”直至1992年,在获悉我国全国人大常委会通过领海法时,当时的宫泽首相公然声称“这是过去已经解决了的问题,因此它是日本的领土”。这就将当年我国为了顾全中日两国友好的大局,搁置钓鱼岛问题,视为是放弃主张,默认日本享有该岛的主权。

展望未来,中日两国对钓鱼岛附近的石油资源进行联合开发或合资经营的前景不容乐观。就一般情况而言,发达国家是凭借雄厚的财力和技术力量,与发展中国家丰富的自然资源和廉价的劳动力资源相结合,形成互补的关系来进行联合开发或合资经营的。当日本假定自己拥有钓鱼岛的主权,并进而借此为划界基点,享有该岛屿附近海域丰富的石油资源的开采权,自以为财力、技术和石油资源三者兼备的情况下,联合开发或合资经营的设想岂能实现?就此,马英九先生的“钓鱼岛主权与划界无关论”,对精明的日本人来说,不失为一帖很好的清醒剂。

围绕中日之间的钓鱼岛悬案,有一个问题值得我们反思:在中日恢复邦交时,为了顾全中日两国友好的大局,两国政府商定搁置钓鱼岛问题是明智的,但与此同时,中国大陆民间学术界(尤其是国际法学界)“搁置”对钓鱼岛有关问题的研究是否明智?中日钓鱼岛争执产生以来,我国大陆法学界至今未有一部研究钓鱼岛问题的专著出版。这种状况或许会使国际法学界误认为是我们在权利主张上示弱的表现。与此形成鲜明对照的是,日本民间学术界从未“搁置”有关问题的研究,他们出版了数量可观的钓鱼岛的研究专著,出现了像奥原敏雄这样的以专攻钓鱼岛问题而闻名的国际法专家。虽然这一问题留待后人去解决,但后人在解决这一问题时必须参照前人的研究成果。这种研究上的落后状况如果持续下去,我们留给后人的理论遗产将是一片空白。

因此,我们应当加强对钓鱼岛及东海划界问题的研究。建立有关钓鱼岛问题的图书资料中心,为史学界与法学界的学者提供研究的方便;筹措研究基金,鼓励和资助有关钓鱼岛及东海划界问题的高水平的专著出版;加强海峡两岸民间的学术交流等,这些措施均应在考虑之列。

 



[1] 作者单位为吉林大学日本研究所。

[2] 大陆礁层:即大陆架,又称大陆棚。

 

 

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