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从国际法视角看中日钓鱼岛主权争端
日期: 2016-05-05
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王德水[1]

内容提要 中日两国之间有关钓鱼岛的争端主要涉及岛屿主权归属和东海海洋权益两个方面。从国际法的原则来看,钓鱼岛的主权属于中国,日本所主张的“无主地先占”原则根本不能成立。根据联合国海洋法公约和国际司法判例,钓鱼岛不应享有大陆架和专属经济区,亦不具有划界效力。中日东海大陆架的划分应遵循公平和自然延伸的原则,和平解决其争端。

关键词 钓鱼岛 主权争端 大陆架 专属经济区 联合国海洋法公约

钓鱼岛群岛,日本称之为尖阁列岛,位于中国东海大陆架的东部边缘,由钓鱼岛(4.3km2)、黄尾屿(1.08km2)、赤尾屿(0.154km2)、南小岛(0.463km2)、北小岛(0.302km2)和3块小岛礁即大北小岛、大南小岛、飞濑岛等组成,总面积约6.344km2,其位置在中国台湾省基隆东北约102海里处,距中国福建、浙江沿岸174海里,从地质上看是中国最大的岛屿——台湾岛的附属岛屿。钓鱼岛以东即为东海大陆架边缘,也是冲绳海槽区所在。冲绳海槽南北走向,大部分深度超过1000m且坡度很陡,分别构成西部大陆架和东部岛架的陆坡,海槽两侧的地质构造性质截然不同。因此,冲绳海槽也就成为我国东海大陆架和琉球群岛架的自然分界线,这也是确定钓鱼岛群岛属于台湾岛屿而不是琉球群岛一部分的重要客观证据。

一、中日钓鱼岛争端的由来

中日钓鱼岛争端由来已久,但从20世纪60年代起,中日围绕钓鱼岛的主权发生一系列争执,两国均称对此岛拥有主权。1972年中国政府在与日本恢复邦交正常化谈判中,提议从中日友好的大局出发,将钓鱼岛的归属问题留待以后条件成熟时再解决,日本政府予以接受。但后来日本政府却反言称从未与中国达成“搁置主权争议”的承诺,纵容右翼分子登上钓鱼岛,加剧了纷争。通过分析,中日钓鱼岛之争有两个主要原因:

第一,“埃默里报告”对东海石油蕴藏量的乐观估计引发了日方对钓鱼岛的垂涎。1969年,美国海洋学家埃默里等人所著的《东海和黄海的地质构造和水文特征》一文发表,文中提出在东海中、日、韩大陆架交界处存在着世界上最有希望的尚未勘探的海底石油资源。由此受资源短缺、石油缺乏困扰的日本政府才在战后首次正式提出对钓鱼岛群岛的主权要求。

第二,《联合国海洋法公约》加剧了钓鱼岛主权归属问题的复杂性。1992年联合国公布了《国际海洋法公约》,有“主权国家以200海里内的海域为其经济专属区”的条款,而钓鱼岛的实际价值便在于以钓鱼岛为中心,直径为4OO海里的辽阔海域以及此海域内的海洋资源。这使钓鱼岛的重要性远远超出了它本来的价值。

二、中日在钓鱼岛问题上的不同立场

中日钓鱼岛争端是目前乃至今后相当长一段时间时期内两国关系中最敏感和最棘手的问题。这一争端主要涉及了两方面的内容:一是钓鱼岛群岛的主权归属问题;二是与钓鱼岛相关的东海海洋权益,如大陆架、专属经济区等问题。在钓鱼岛的主权归属问题上,中国政府的立场是一贯的、坚定的,即钓鱼岛群岛自古以来就是中国的领土归纳起来,理由大致有四点:

一是从地理上讲,钓鱼岛群岛位于毗连中国大陆和台湾的东南沿海大陆架边缘,南接2000m余深的冲绳海槽。因此这些岛屿是“大陆型”,附属于台湾岛。

二是从历史上看,中国人最早发现和命名了这些岛屿。在明清两代的使琉球录及中、日、琉的一些图志中都载明了这些岛屿属于中国。

三是从使用角度讲,中国渔民长期以来就在此海域捕鱼,利用岛屿避风,明清两代的册封使都利用这些岛屿作为航标。

四是从国际条约角度讲,钓鱼岛群岛无疑应包括在1895年的中日《马关条约》中国被迫割让给日本的那部分领土范围之内。战后,日本理应根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》的有关条款,归还早些时候割让给它的中国领土,而其中应该包括钓鱼岛群岛。1951年的《旧金山和约》和1971年的日美《冲绳归还协定》丝毫不影响对钓鱼岛的主权。

与中国政府的主张相反,日本官方和学者(除井上清和村田忠禧教授等)均坚持尖阁列岛(中国称钓鱼岛)是日本的领土,其历史和法律依据主要是:

第一,尖阁列岛是日本政府在明治十八年(1885年)以后,通过对该岛再三进行过现地调查,慎重确认该岛是无人岛,于明治二十八年(1895年)1月14日的内阁会议上决定于该地建设标桩,正式将其编入日本领土的。

第二,在历史地理上,尖阁列岛始终是日本西南诸岛的一部分,而不是包含在中日《马关条约》第二条清朝政府割让的台湾及澎湖列岛之内。

第三,从条约规定来看,日本政府称,1951年的《旧金山和约》未将尖阁列岛包括在根据该条约第二条日本应放弃的领土之中,而是根据第三条置于美国的行政管辖之下。所以,根据1972年5月15日生效的《冲绳归还协定》,日本恢复了对这些岛屿的“完全”主权,而在美国管辖时期,日本只是保留对它们的“剩余”主权。

第四,日本是依据国际法中“无主地先占”原则行事的,并连续和平地对钓鱼岛实行了有效统治。

在涉及与钓鱼岛有关的东海海洋权益问题上,中日两国的分歧则主要集中在如下几个方面:

一是关于大陆架的定义和范围问题。中国坚持大陆架是大陆领土的自然延伸,支持大陆架可以超过200海里的观点,认为《联合国海洋法公约》第76条关于“大陆架外部边缘从测算领海宽度的基线量起不超过350海里”的规定是很合理的。基于这一立场,中国声明,“东海大陆架是中国大陆领土的自然延伸,中华人民共和国对东海大陆架拥有不容侵犯的主权”。日本则坚持大陆架为200海里,企图把钓鱼岛群岛包括在内。

二是关于冲绳海槽在大陆架划界中的地位问题。冲绳海沟的存在进一步增加了问题的复杂性。中国认为,冲绳海沟证明中国和日本的大陆架是不相连的,海沟是两国的界线,海沟的因素在大陆架划分上不应被忽视。日本则认为,海沟在两国间的大陆边的延伸上仅是偶然的凹陷,日本200海里的大陆架权利不受影响,在中日两国的东海大陆架划界中应该忽略冲绳海槽的法律效力。

三是关于大陆架划界的原则问题。中国认为,“划界应在平等的基础上,考虑一切有关因素,通过协商加以解决。等距离方法只有符合公平原则才能被接受”。任何单方面利用中间线或等距离线的划界不能算数。日本则主张中间线原则,坚持冲绳海槽因素应不予考虑,认为中间线才是合适的界线。

四是关于岛屿海洋权益的问题。岛屿的海洋权益主要涉及领海、毗连区、专属经济区和大陆架四个方面。根据1982年《联合国海洋法公约》第121条关于岛屿制度的规定,钓鱼岛可以享有12海里领海和12海里毗连区。对此中日双方不存在争议。问题在于这些小岛可否享有200海里的大陆架和专属经济区。中国认为这些岛屿不应拥有大陆架和专属经济区,日本的意见则与此相反。从上述分歧不难看出,中日双方均力图将钓鱼岛及其周围海域划归己有。从海洋法和国际司法判例来分析,中国的理由比日本充分,主张比日本合理。

第一,在大陆架定义上,“自然延伸”是确定大陆架概念的基本原则,200海里标准只有在符合“自然延伸”的基础上才起作用。

1982年《联合国海洋法公约》第76条对大陆架作了如下定义:“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸”,“如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里,则扩展到200海的距离”。在大陆边从测算领海宽度的基线量起超过200海里的任何情况下,第76条第5款规定有两种方式来划定大陆边的外缘。一是不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里;二是不应超过连接2500m深度各点的2500m等深线100海里。从公约对大陆架所下的定义可以看出,“自然延伸”是确定大陆架概念的基本原则,它指明了“大陆架”一词的地质学渊源和它与沿岸国大陆领土的密切关系。按照此一定义,并结合上述等76条第5款的规定,中国最多可享有东海350海里的大陆架,其位置可达到冲绳海槽中央。至于200海里的大陆架范围,其本身并不是绝对的,它建立在“陆地领土的全部自然延伸”的基础上。换言之,如果受地理条件的影响,某一海域虽然邻近某一国家,但该海底地形并不能构成这一国际陆地领土的自然延伸。“即使该区域距离这一沿海国较之任何其他国家领土更近,也不能被认为属于该国”。由于冲绳海沟属于过渡型地壳,其深度达1000-2000m,坡度很陡,可达1O度。且两侧地质构造性质截然不同:东侧为琉球岛弧,地壳运动活跃;西侧为一个稳定的大型沉降盆地,因而冲绳海沟构成了中国东海大陆架与琉球岛架的自然分界线,理应作为划分大陆架疆界的事实根据。

第二,东海大陆架划界应遵循公平和自然延伸原则。一般认为,大陆架划分应依据自然延伸原则、公平原则、等距离原则等,但这些原则在划界中的地位和作用并不相同。

公平原则是大陆架划界的基本准则。它表明,在大陆架划界中,不管采用何种划界方法,都必须提供公平的解决办法,或者产生公平的划界结果,和达到公平的目的。《联合国海洋法公约》第83条中“以便达到公平解决”一语就是对公平原则的另一种形式的确认和肯定。根据这一原则,在划界实践中应维护大陆架同陆地的延伸关系,把属于一国陆地领土自然延伸的那部分划归给该国,从而使这种自然事实变成法律事实。

自然延伸原则是国际法中大陆架法律制度的基础,也是指导大陆架划界的根本原则。自然延伸原则是指根据地质学上“大陆架是国家陆地领土向海下的自然延伸,海下陆架和大陆,在形态和地理上构成一个单一体”的自然事实,因而从法律上确认“海底区域实际上可以被称为该沿海国已经享有统治权的领土的一部分”,从而理所当然地属于沿海国的管辖范围。从法律上讲,自然延伸原则是国家对大陆架的主权权利的根据,这种权利是从国家主权引申出来的,是国家领土主权的一种表现。违反自然延伸的要求便是不合法的。正是从这一意义上讲,自然延伸是指导大陆架划界的根本原则。

至于“等距离原则”,本身并非大陆架划界的一般国际法原则。换言之,它并没有取得一般国际法或国际规则的地位,因而不具备法律约束力。事实上,无论是在划界实践中还是在国际公约中,等距离划界方法从来都没有上升到真正的划界原则的高度,它总是从属于公平原则,受公平原则的支配。基于以上分析,中日东海大陆架划界理应遵循公平原则和自然延伸原则,并考虑到有关一切情况,通过两国间的协议来划定。违背公平原则,不顾及与大陆架划界相关的地理因素和法律约束,抽象地主张以等距离线或中间线划界是不能令人接受的。

第三,从《海洋法公约》和国际海域划界实践及司法判例来看,钓鱼岛不应享有大陆架或专属经济区,亦不具有划界效力。

《海洋法公约》第121条第3款规定:“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁(rock),不应享有专属经济区或大陆架”。根据这一规定,岛屿不应享有专属经济区或大陆架具有两个标准,即(1)不能维持人类居住;(2)不能维持其本身经济生活。从逻辑上看,凡是不合这两个标准中任何一个标准的岩礁,即不得享有大陆架及经济区;只有同时合乎这两个标准的岩礁,方得享有大陆架及经济区。就钓鱼岛群岛的实际情况看,除了钓鱼岛与黄尾屿外,其他均不能维持人类居住。另外,岛屿本身的资源(如鸟粪等)具有可耗竭性和不具开采经济价值的特征,因而以其本身资源很难维持正常的经济生活。由此不难推断,钓鱼岛群岛不应享有大陆架或专属经济区。

从国际海域划界实践和司法判例来看,钓鱼岛群岛不具备划界效力。在国际海域划界中,中界岛(位于假想中线附近的岛屿)的划界效力可分为全效力、部分效力、零效力三种情况,即岛屿可享有完全大陆架、部分大陆架、无大陆架。其中,那些面积微小、无人居住、主权有争执的岛屿一般适用于零效力的情况,规定在划界时不予考虑。由于钓鱼岛群岛处于中国大陆和日本冲绳之间海域的中线,全部面积仅为6.3km2,且无人居住,主权有争议,因此钓鱼岛群岛应不具划界效力。

三、中日钓鱼岛争端的解决前景

在和平解决争端的前景下,钓鱼岛问题的解决可以有如下几种选择。

(一)搁置岛屿主权争议,共同开发海洋资源

“搁置争议,共同开发”是中国解决同周边邻国海洋争端的一贯主张。早在1979年5月,中国国务院副总理邓小平出于促进中日两国友好合作关系、谋求“共赢”的考虑,在钓鱼岛群岛的问题上主动向日本倡议“由双方商量,搞共同开发,不涉及领土主权问题”。中方的这一主张后来被概括为“搁置争议,共同开发”。搁置岛屿主权争议,共同开发海洋资源,这一主张可谓是解决权益争端的一项创举,相信遵循这一方针,钓鱼岛问题会和平顺利解决。两国政府应充分信任,通过谈判协商达成一系列协议搁置主权问题的争执,但不意味这双方改变自己的立场,搁置争议是为了和平解决争端,共同开发的最终目的是彻底解决领土的确权问题,以发展的长远的眼光看待主权问题。在周边资源开发问题上可以以公司的形式共同投资、共同开发、共担风险、共享收益、共同保护。当然这是个复杂的系统化工程,不是一朝一夕就能有所突破,但是这无疑是解决钓鱼岛问题最为有效最为务实的方式。

(二)双方本着公平和互谅精神,运用成比例方法进行协商划界

在大陆架划界原则上中日双方尖锐对立。为了打破僵局,双方可以考虑撇开钓鱼岛和冲绳海沟因素,在不违背公平的基础上,通过互谅互让寻求妥协。考虑到这一前景,采用成比例划界方法便是解决东海大陆架划界问题的一条重要思路。所谓“成比例”,是指使一国的大陆架面积与其海岸线长度保持一定的比例关系,以维持大陆架划界的公平。这一划界方法早已为各国海洋法专家所公认,并被国际海域划界实践所广泛采用。因此,运用成比例方法划分东海大陆架无疑是可行和适用的。其具体办法可以是:将东海大陆架沿北纬30度划分为南、北两区,在北区,由于中日两国海岸线大体上相类似,因而在这一区域不排除适用等距离方法的可能性。在南区,中国东海海岸线达9O0km,日本琉球群岛面向东部的海岸线总长度为380km。按照成比例划界法,中日两国在这一地区大陆架的比率为64.3%:35.7%。这样,两国大陆架区域基本上与本国海岸线协调。

(三)坚持中日关系的政治基础,深化经贸领域的交流与合作,努力扩大中日两国共同利益的交汇点

新世纪发展中日关系最根本的问题是要坚持《中日联合声明》、《中日和平友好条约》和《中日联合宣言》的原则立场。在两国严重缺乏战略互信的情况下,要充分利用政府间现有的各种对话与磋商机制,加强相互沟通和谅解,并逐步提高战略对话的层次。中日两国在经贸领域的交流有效地防止了中日政治关系的进一步恶化,并在一定程度上推动两国政治关系日渐回暖,是中日两国战略利益最大的交汇点。如果中日两国能在彼此具有比较优势的产业部门间以及同一产品不同工序间扩大水平分工,互利互补,实现“双赢”,两国的经贸交流将进一步趋向密切。两国间政治关系的稳定和经贸领域的密切合作将对中日之间和平解决钓鱼岛争端提供可能。

(四)在通过双边协调仍无法解决争端时,可考虑将问题提交国际法庭仲裁或接受司法解决

在国际法上,通过仲裁和司法解决是和平解决国际争端的重要法律方法。通过国际仲裁和国际法院判决的法律方法来解决争端,可以避免外交谈判中长期的谈而不决的问题。由于仲裁、判决是终局的,这样就导致当事国不肯轻易地将争端交付于这一法律方法。尽管法院的审理是以当事国接受管辖为前提的,但是一方要是不应诉的话,就会在国际舆论上处于十分被动的地位。作为中国,在事实较清楚又有国际法的法律根据的情况下,用这样的法律方法来解决争端问题是十分科学和明智的选择。败诉的当事国政府并无责任,其国民也无指责政府的理由,因为这种选择不仅符合国际法也顺应世界安全与和平发展的需要。从根本上说是符合争端当事国人民的切身利益的。

除上述途径以外,还可以通过联合国大会、安全理事会或根据联合国宪章的规定利用区域方法解决区域争端。

综上所述,从国际法的原则来看,钓鱼岛自古以来就是我国的领土,日本对钓鱼岛所提出的主权要求是没有法理依据的。在东海大陆架的划界中,根据中国一贯主张的大陆架是大陆领土自然延伸原则和公平划界的原则,中日两国应在国际法的基础上,采取现实的态度,考虑各种相关情况,通过谈判协商解决两国的大陆架划界问题。

 

参考文献

1.端木正主编:《国际法》,北京大学出版社,1989年版。

2.吴辉:《从国际法论中日钓鱼岛争端及其解决前景》,《中国边疆史地研究》,2001年第3期。

3.魏敏:《海洋法》,法律出版社,1987年版。

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5.邵津:《国际法院的北海大陆架判决与大陆架划界原则》,《北京大学学报》,1980年第2期。

6.许森安:《东海大陆架划界中的一些问题》,《中国边疆史地研究》,1999年第4期。

(《海洋开发与管理》,2007年第3

 



[1] 作者单位为中国海洋大学法政学院。

 

 

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