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从国际法解决领土争端的现有模式论钓鱼岛问题的解决
日期: 2016-02-28
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戴轶[]

摘要 钓鱼岛问题实质是领土(海)争端问题,国际法解决领土争端的四种现有模式:分割、共管、南极和斯瓦尔巴德模式,虽然它们不能完全适用予钓鱼岛,但其中的一些合理因素值得借鉴。

关键词 领土争端 解决模式 钓鱼岛

国际法上解决领土主权问题的模式较多,有双边的、多边的乃至涉及整个国际社会的,但有些模式对钓鱼岛问题是根本不适用的,例如联合国托管制和国际海底管理局模式,对于钓鱼岛群岛,虽然二战后曾一度被美国“托管”(当时美国单方面的托管是不合法的),但现在不仅不在托管的对象之列,而且也不符合托管的目的。同样,国际海底管理局模式也不能适用于钓鱼岛,这一模式适用的对象是国家管辖范围以外的海底、洋底及其底土,钓鱼岛不在其列。按照《联合国海洋公约》,国际海底区域及其资源被宣布为“人类共同继承财产”,任何国家或自然人或法人不得对其主张或行使主权或主权权利。由此,所有国家对钓鱼岛的领土主权要求应予以放弃,这显然是不可能的。并且,一旦有人提出按照这二种方式来解决钓鱼岛问题,中国应予以坚决反对,否则,必将有损国家尊严和主权完整。因此,本文从国际法的角度,从事实出发,在捍卫国家尊严和主权的前提下,仅讨论几种对钓鱼岛问题的解决可能带来影响的模式。

1.分割模式。根据这一模式,提出领土主权要求的国家对有争议的领土拥有主权,实行分治,并对该地区的资源开发活动实行管理和控制,享有从这些活动中所获取的经济利益。例如,位于印度尼西亚南部的帝汶岛曾为荷兰和葡萄牙所分割。根据两国1859年签订的条约,帝汶岛东部和西部的欧库西归属葡萄牙,西部并入荷属东印度(今印度尼西亚)。这一模式的好处在于有关领土主权和管辖权的问题可以得到完全的解决,但关键的问题是怎样进行分割,各领土要求国的各得份额应为多少。

2.共管模式。共管即国际共管,指两个或两个以上的国家对某一领土共同行使主权。在实践中有不少共管的实例。如奥地利和普鲁士在1864年至1885年对苏丹的共管,英国和法国在1914年至1980年对新赫布里底群岛(现为独立国瓦努阿图)的共管,英国和美国从1939年至今对坎顿岛和恩德伯里岛的“共同控制”。共管的概念可以适用于河流和海湾的水域。1973年巴西和巴拉圭订约规定,“巴拉那河的水资源属于两个国家共管所有”。[②]共管在相邻国家之间解决领土争端最为适用。如比利时与德国协议共管他们边界上的莫勒内地区。科威特和沙特阿位伯对其边界2000平方英里的中立区,在1922年至1965年分享平等权利。1965年这个地区尽管一分为二分属两国,但两国对整个地区仍实行联合管理。“共管往往被采用为对一些命运有待以后确定的领土的一种临时措施。在最后解决以前,各有关国家都不对这些领土行使单独的主权,而同意在它们的联合主权下进行共同管理。”[③]但是,国家关系的好坏会严重影响共管,英国和法国的分歧曾影响了对新赫布里底群岛共管的有效性。

3.南极模式。南极位于地球的最南端,是地球上的第五大洲,面积达1410.7万平方公里,自然资源丰富,是联接南美洲、大洋洲和非洲的最短航空线,具有重要的战略地位。20世纪初以来,有七个国家分别对南极提出了领土主权要求。它们是英国、法国、挪威、澳大利亚、新西兰、阿根廷和智利,其中英国、阿根廷和智利三国的领土要求互相重叠。美国和(前)苏联不承认这些要求,也不提出领土要求,但均保留提出要求的权利。1959年签订的《南极条约》对南极领土主权问题作出了一定的安排:(1)南极只能用于和平目的;(2)在科学调查方面进行国际合作;(3)冻结各国对南极领土要求;(4)实行国际监督;(5)定期召开南极协商会议。[④]南极模式以实用和现实的方式协调了各当事国的利益,从而有效控制了由领土主权问题可能产生的冲突。但这一模式并没有真正解决南极的领土主权问题,一旦《南极条约》失效,围绕领土主权问题的利益冲突就有可能马上出现。因此,它实质上是一种权宜之计,但这种权宜之计经过50年来的实践证明是行之有效的。

4.斯瓦尔巴德模式。斯瓦尔巴德群岛位于北冰洋,由斯匹次卑尔根群岛和熊岛组成。19世纪末,该群岛煤矿的发现引起国际社会的注意,特别是1900年之后,来自不同国家的国民在该地区所从事的经济活动(主要是采煤)引起了一系列的争端,为了在该岛确立某种管辖权,1919年的《凡尔赛和约》将该群岛的主权赋予当时的中立国挪威。1920年2月9日,当时主要的大国签订了《斯瓦尔巴德条约》,而且得到了两个在该群岛长久活动的国家——德国和苏联的同意。斯瓦尔巴德模式是解决领土主权问题的一种独特的模式。根据1920年的条约,主要原则有:(1)该群岛的主权归属于挪威一国,除受条约规定的限制外,这一主权是绝对的;(2)所有缔约国享有利用条约区域内的一切资源的自由;(3)所有缔约国均享有平等待遇,(4)在该群岛所征集的税收只用于该群岛及其行政管理;(5)根据平等待遇原则,承认条约之前所确立的权利;(6)确立该群岛非军事化地位。这是一种“软化主权”的形式,只要各当事国取得共识,那么有关领土主权的争端就可以得到解决。斯瓦尔巴德模式提供这样一种启示,即它能妥善地协调不同的利益,在承认一国主权的同时对某些主权权利加以限制,并赋予其他有关各方以特殊的权利。

笔者认为,钓鱼岛问题的妥善解决必须考虑到其地理位置、历史遗留和既成事实等一系列因素,才能取得圆满成功。从客观实际看,钓鱼岛长期处于日本的实际控制下,中国如不采取有效的法律步骤,久而久之在国际法上会被认为已放弃对钓鱼岛的权利。虽然上述四种模式中的任何一种都不可能完全移植到钓鱼岛问题上,但是它们却可以提供一些可资借鉴的思路。

关于分割模式,如果日本能够保障我国对钓鱼岛绝大部分地区拥有主权,那么我们是否也可以考虑作出一些必要的妥协。考虑到中日长期僵持不下和日本已经在一些岛屿上经营的事实,不把“割地”看成是伤害民族感情的事情,双方本着实事求是的原则,仿照中俄《尼布楚条约》,签订边界条约,实行分割治理,一劳永逸地解决争端,搬开阻碍二国关系发展的绊脚石。如双方可以考虑撇开钓鱼岛和冲绳海沟因素,采用成比例方法划界,便是解决东海大陆架划界问题的一条重要思路。所谓“成比例”,是指使一国的大陆架面积与其海岸线长度保持一定的比例关系,以维持大陆架划界的公平。这一划界方法早已为各国海洋专家所公认,并被国际海域划界实践所广泛采用。因此,运用成比例方法划分东海大陆架无疑是可行和适用的。其具体办法是:将东海大陆架沿北纬30度划分为南、北两区,在北区,由于中日两国海岸线大体上相类似,因而在这一区域不排除适用等距离方法划界的可能性。在南区,中国东海海岸线达900公里,日本琉球群岛面向东部的海岸线总长度为380公里。按照成比例划界法,中日两国在这一地区大陆架的比率为64.3%:35.7%。这样,两国大陆架区域基本与本国海岸线协调,钓鱼岛也只需通过分割其所在海域即可以彻底解决主权归属问题。

关于共管模式,由于中日双方各执一词,争执不下,要实行共管来共同行使主权,难度很大,但是否可以考虑进行主权“层次分割”,即先共同行使经济主权,对钓鱼岛极其海域的资源建立某种共同的管理和开发机构,逐步实现主权归属问题的最终解决。当然这里仍然有一个利益分享大小的问题。关于南极模式,它实质是和我国提出的“搁置争议,共同开发”的思路是基本一致的,即冻结主权要求,实行共同开发,利益共享,但前提是日本放弃目前的一味强占的蛮横态度。综合共管和南极二种模式,可以实行如下具体步骤:

1.两国政府通过谈判和协商,尽力达成一项协议以实现“搁置争议”。协议内容应包括这些要点:(1)双方同意搁置钓鱼岛及其周围水域(12海里领海)的主权归属问题,但这一点并不意味着各自对该岛的主权立场有任何改变;(2)成立专门的政府间的联合机构负责管理和控制该海域的资源开发活动;(3)参加资源开发的活动者,无论是当事国还是第三方,均不意味着,也不得支持中日任何一方对钓鱼岛主权的要求。

2.在进行共同开发的实际操作中,可以考虑沿北纬30度将东海划成南北两区,在明确有关权利方所主张的大陆架范围的重叠区域的基础上,再行商谈合作事宜。在北区,中韩基于陆地领土自然延伸的要求与日本基于200海里标准的等距离原则的要求相对比较容易标出,虽然日韩早自1974年起就背着中国签定协议进行了共同开发,但依照此法三方可就在重叠区域分享事宜作出安排。在南区,明确重叠区比较困难,它涉及到冲绳海沟和钓鱼岛群岛在划界中的地位问题,可以尝试的办法有:一是中日双方回避钓鱼岛群岛周围海里范围的主权问题,使之以中日未定界的联合开发面貌出现。彼此让步,共同开发资源。二是综合考虑中国陆地领土自然延伸、冲绳海沟影响、日本主张200海里权利和中间线等因素,标明重叠区,然后再商谈开发事宜。

关于斯瓦尔巴德模式,如果日本和国际社会承认中国对钓鱼岛的完全主权,那么中国可以把钓鱼岛一部分或者全部的经济利益在一定时期内让于日本,甚至可以实行一定期限的国际地役(International Servetude),允许日本在一个比较长的时期享有钓鱼岛除军事外的一切权利,这同样不失为一种解决方式。

总之,国际法上解决领土争端的现有模式虽然还不足以完全适用于钓鱼岛问题,中日双方争端的解决还需要双方本着互谅互让和解决问题的真诚态度,以大智慧来解决。但是,这些模式中所包含的合理因素值得双方在和平解决钓鱼岛问题时加以考虑。就中国而言,随着时日的推移,无条件收回钓鱼岛主权已经变得越来越艰难,为了促进问题的早日解决,并在解决中最大程度地保障主权和利益,这些模式也值得我们深入研究和探讨。

(《理论观察》,2005年第3期,总第33期)

 



[①] 华中师范大学政法学院讲师,武汉大学法学院国际法专业博士生,主要研究国际法。

[②] 詹宁斯、瓦茨(修订):《奥本海国际法》(第9版),(第1卷第2分册)(中译本)[Z]北京:中国大百科全书出版社,1998,99,4。

[③] 詹宁斯、瓦茨(修订):《奥本海国际法》(第9版),(第1卷第2分册)(中译本)[Z]北京:中国大百科全书出版社,1998,99,4。

[④] 梁西:《国际法》(修订第二版)[Z].武汉:武汉大学出版社,2002.173—174.

 

 

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